Akteure der aktuellen politischen Diskussion in Deutschland erfinden freudig zusätzliche Einsatzmöglichkeiten für die Bundeswehr. Seitdem die Verteidigung Deutschlands auch am Hindukusch stattfindet, steht nun auch der erweiterte Einsatz im Inland auf der Tagesordnung. Michael Berndt beleuchtet artikulierte und hintergründige Motive bisheriger und anvisierter Erweiterungen.
Von Michael Berndt *
Wäre es nur nach dem Willen von CDU/CSU, SPD und Grüne gegangen, könnte
jetzt schon die Luftwaffe über deutschem Territorium Verkehrsflugzeuge
(einschließlich ihrer Passagiere) abschießen, sofern davon auszugehen ist,
dass die Maschinen zu terroristischen Zwecken eingesetzt werden [1] . Dem
hat das Bundesverfassungsgericht am 15.2.2006 zunächst einen Riegel
vorgeschoben. Doch die große Koalition überlegt schon, wie sie ihn wieder
beiseite schieben kann, und erweitert diese Vorstellungen noch auf die
Bundesmarine. Sie soll in die Lage versetzt werden, in deutschen
Hoheitsgewässern z. B. mit U-Booten zur Terrorismusbekämpfung
beizutragen.[2] Ginge es nach Bundesinnenminister Schäuble, wäre es zudem
schon im Zusammenhang mit der Fußballweltmeisterschaft 2006 möglich
geworden, die Bundeswehr zum Objektschutz, für Verkehrskontrollen,
Straßensperren und Razzien im Inland einzusetzen.[3]
All dies wird mit der Veränderung der Sicherheitslage begründet. So wird
postuliert, dass angesichts des internationalen Terrorismus eine Trennung
von äußerer und innerer Sicherheit nicht mehr problemadäquat sei – und
somit auch nicht mehr die Beschränkung der Bundeswehr auf Friedens- und
Verteidigungseinsätze außerhalb Deutschlands.
Dieser Sichtweise stehen zum Ersten historische Erfahrungen mit dem
Einsatz deutscher Streitkräfte im Inland gegenüber. Sie nähren die
Befürchtung, dass neue Inlandseinsätze nicht bei den bisher artikulierten
Vorstellungen stehen bleiben, sondern dass dies das Einfallstor ist,
perspektivisch die Bundeswehr auch gegen Demonstranten und Streikende oder
als Streikbrecher einzusetzen. Auch wenn zur Zeit niemand derartige
Einsätze ernsthaft fordert, scheint die Befürchtung nicht ganz abwegig,
denn zum Zweiten steckten hinter den in der Vergangenheit artikulierten
Erweiterungsgründen oft auch noch andere politische Ziele. Zum Dritten
ergaben sich aus gemachten Erfahrungen oftmals neue Optionen, die zuvor
noch gar nicht intensiv in der Diskussion gewesen waren.
Ziel der folgenden Ausführungen ist es, diese Entwicklungslinien
aufzuzeigen und zu problematisieren, auf welchen Denkmustern sie basieren
und welche Implikationen sie haben könnten.
Um Entwicklungen einzudämmen, die die Bundeswehr zu einem beliebig
einsetzbaren Instrument der Politik machen würden, setzt das Grundgesetz
einen engen Rahmen. So heißt es in Artikel 87a in der mit den
Notstandsgesetzen 1968 eingeführten Fassung:
“(1) Der Bund stellt Streitkräfte zur Verteidigung auf. [...] (2) Außer
zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit
dieses Grundgesetz es ausdrücklich zuläßt.”
Im Normalzustand/Frieden erlaubt das Grundgesetz (Art. 35) den Einsatz der
Bundeswehr im Inland nur im Rahmen humanitärer/technischer Amtshilfe bei
Katastrophen und Unfällen. Nur im Fall eines inneren Notstands (Art. 91)
dürfen die Streitkräfte im Inland zur Unterstützung der Polizei beim
Objektschutz und bei Bekämpfung von organisierten und militärisch
bewaffneten Aufständischen tätig werden (Art. 87a,4). Und nur im
Verteidigungsfall (Art. 115) dürfen die Streitkräfte im Inland zur
Verkehrsregelung, zum Schutz ziviler Objekte und zur Unterstützung
polizeilicher Maßnahmen (GG Art 87a,3) herangezogen werden. Das
Grundgesetz trennt hier also strikt zwischen innerer Sicherheit und
äußerer Sicherheit – für die innere Sicherheit ist die Polizei zuständig,
für die äußere Sicherheit ist es die Bundeswehr – und zwischen
Normalzustand/Frieden, innerem Notstand und Kriegsfall/Verteidigungsfall.
Der Einsatz der Bundeswehr ist hier jeweils nur zu konkret bestimmten
Zwecken ausdrücklich erlaubt.
Gerade im Zuge der Notstandsgesetze wurden die Einsatzmöglichkeiten und
ihre Grenzen präzisiert. So lautete von der Verkündung des Grundgesetzes
bis zu den Notstandsgesetzen der Artikel 35 allgemein: “Alle Behörden des
Bundes und der Länder leisten sich gegenseitig Rechts- und Amtshilfe”. Und
zwischen 1956 und 1968 lautete Artikel 87a nur:
“Die zahlenmäßige Stärke der vom Bunde zur Verteidigung aufgestellten
Streitkräfte und die Grundzüge ihrer Organisation müssen sich aus dem
Haushaltsplan ergeben.”
Für den Auslandseinsatz macht der Text des Grundgesetzes keine Ausnahmen.
Erst das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1994 schuf diesbezüglich
interpretative Klarheit. Aus dem Artikel 24(2) leitete das Gericht ab,
dass die Bundeswehr im Kontext von Systemen kollektiver Sicherheit zur
Wahrung des Weltfriedens eingesetzt werden darf.
Nun erlaubte das Grundgesetz auch in der Vergangenheit Vieles nicht
ausdrücklich. Alle Bundesregierungen nutzten diese Unklarheiten, um
letztlich die Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr zu erweitern und damit
schließlich – bezüglich des Einsatzes im Inland – die durch das
Grundgesetz gezogenen Trennungslinien aufzuweichen.
Interessen und (Un-)Sicherheit
Als zu Beginn der 1950er Jahre die Diskussion über die Wiederbewaffnung
Westdeutschlands begann, war sie schon eingebettet in ein ganzes Bündel
von Interessen; davon war das Interesse an Sicherheit vor einer östlichen
Bedrohung nur eines.
Nach offizieller Argumentation sollte die aufzubauende Bundeswehr einen
Beitrag zur Verteidigung gegen die sowjetische Bedrohung leisten. Ein
weiteres erklärtes Ziel war aber, über die eigene Verteidigung und darüber
hinaus über die Politik des Westens mitzubestimmen, denn schließlich
besaßen die westlichen Alliierten noch einige Vorbehaltsrechte, die der
jungen Bundesrepublik nicht nur Souveränitätsrechte nach innen, sondern
auch in ihren Außenbeziehungen vorenthielten. Um sowohl nach Innen wie
nach Außen die Erlangung von erweiterten Handlungsspielraum zu
rechtfertigen, stellte Adenauer die sowjetische Gefahr, die als zentrale
Sicherheitsbedrohung galt, möglichst groß dar. In seinem
Sicherheitsmemorandum von 1950 verwies er darauf, dass “‚die sowjetische
Luftwaffe [...] sich in rasch zunehmender Umbewaffnung auf Turbojäger
(Düsenjäger) modernster Bauart [befindet]. Bei gleichbleibendem Tempo der
Umbewaffnung muß zur Zeit mit 3000 Turbojägern, Ende September mit etwa
5000 gerechnet werden‘”. Schubert stellte dazu in einer Anmerkung hinter
“3000” und “5000” fest, dass “die letzte 0 [...] mit einem Ausrufezeichen
am Rande später im Bundeskanzleramt wieder durchgestrichen [wurde]”[4].
Der Aufbau der Bundeswehr resultierte also nicht nur aus der zentralen
Sicherheitsbedrohung durch die Sowjetunion, sondern gerade das Interesse
an einem Mehr an Souveränitätsrechten und politischem Handlungsspielraum
ließ es notwendig erscheinen, die Sowjetunion als zentrale
Sicherheitsbedrohung zu definieren [5]. Entsprechendes gilt auch für die
Notstandsgesetze und die in ihrem Rahmen getroffenen Formulierungen zu den
Streitkräften. Auch die Notstandsgesetze resultierten nicht aus objektiven
Gefahren eines Notstandes, sondern aus dem Interesse, über die inneren
Belange zu bestimmen, denn bis dahin besaßen die westlichen Alliierten
immer noch Vorbehaltsrechte. Allerdings beginnt nicht mit den
Notstandsgesetzen von 1968 der Einstieg in die Aufweichung, sondern sie
waren letztlich schon Resultat einer Praxis, in deren Rahmen vorhandene
Mittel auch verwendet werden mussten.
Als die Bundeswehr erst einmal in Ansätzen aufgebaut war, gab es auch
schon verschiedene Verwendungsmöglichkeiten für ihre speziellen
Fähigkeiten. Welche Verwendung auch immer gewählt wurde, sie konnte
jeweils auch als Begründung für die Notwendigkeit des spezifischen
Materials im Rahmen der Bundeswehr herangezogen werden.
Der erste auswärtige Einsatz der Bundeswehr fand 1960 in Agadir/Marokko
statt. Nach einem Erdbeben leistete sie auf dem afrikanischen Kontinent
Katastrophenhilfe. Diese Hilfe war zweifellos notwendig. Aus heutiger
Sicht war sie aber vom Grundgesetz her problematisch, denn es war kein
Verteidigungseinsatz, und der Einsatz fand außerhalb des NATO-Gebietes
statt. Doch 1960 enthielt das Grundgesetz noch nicht die
Verteidigungseinschränkung in Art. 87. Und auch die Amtshilfe (Art. 35)
war weniger präzise gefasst. Somit war der Einsatz vom Grundgesetz her
möglich. Auf diesen Einsatz folgten in den nächsten Jahren viele
Auslandseinsätze dieser Art und ab 1962, während der Sturmflut an der
Nordseeküste, auch im Inland. Erst die Notstandsgesetze 1968 verankerten
die Amtshilfe durch die Bundeswehr im Inland bei Katastrophen und Unfällen
und die Verteidigungseinschränkung im Grundgesetz, nicht aber die
humanitäre und Katastrophenhilfe im Ausland.
Während also das GG Katastrophenhilfe im Inland im Sinne Art. 87a,2 seit
1968 “ausdrücklich zuläßt”, sucht man diese ausdrückliche Erlaubnis von
Auslandseinsätzen zur humanitären und Katastrophen-Hilfe bis heute in ihm
vergebens. Gegen diese Einsätze gab es keine Verfassungsbeschwerden.
Stattdessen hat sich in der Praxis die Interpretation durchgesetzt,
bezüglich Bundeswehreinsätzen könne zwischen militärischen Einsätzen und
nicht-militärischen Hilfen unterschieden werden. Und da die Letzteren
“keine militärischen Einsätze im Sinne von Art 87a,2 darstellen, waren
beispielsweise die Hilfsflüge der Luftwaffe nach Äthiopien oder Sarajewo
sowie die Entsendung von Sanitätssoldaten nach Kambodscha
verfassungsrechtlich unumstritten.”[6] Je weiter der Ausrüstungsstand der
Bundeswehr voran kam, umso unterschiedlichere Einheiten wurden dann zur
humanitären Hilfe herangezogen. Waren es zu Beginn nur Sanitäter, so kamen
schließlich Lufttransport und Pioniereinheiten und schließlich auch
Kampfaufklärungsflugzeuge hinzu [7].
Eine Unterscheidung zwischen militärischen und nicht-militärischen
Einsätzen wurde damit zunehmend fragwürdig: Sie geht davon aus, dass
nicht-militärische Einsätze mit dem militärischen Instrument Bundeswehr
keine militärischen Elemente enthalten. Mag dies bei Sanitätern noch
zutreffen, so verschwimmen die Grenzen z. B. schon beim Lufttransport. So
wurde im Rahmen humanitärer Hilfe in Dürregebieten ein Verfahren zum
Absetzen von schwerer Last im Tiefstflug entwickelt, das auch militärisch
nutzbar ist.[8]
Von “Hilfe” zum Kampf
Nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes wurden von den Bundesregierungen die
Grenzen zwischen humanitärer Hilfe und militärischer Hilfe noch weiter
verwischt.[9] Erscheint die Trinkwasseraufbereitung in kurdischen
Flüchtlingslagern 1991 noch humanitär und nicht-militärisch begründbar, so
fällt die nicht-militärische Interpretation beim Minensuchen im
persisch-arabischen Golf 1991 schwer. Ging es zunächst “nur” um humanitäre
Hilfe, so gesellte sich nach 1989/90 die Hilfe für die UNO dazu.
Schließlich wurde der NATO und der WEU geholfen. Und nachdem 1994 das
Bundesverfassungsgericht Systeme Kollektiver Verteidigung gleichsetzte mit
Systemen Kollektiver Sicherheit (d.h. NATO = UNO), konnte auch die
Beteiligung am NATO-geführten Krieg gegen Rest-Jugoslawien als Hilfe zur
Verhinderung einer humanitären Katastrophe interpretiert werden.[10] Da
Hilfe gesellschaftlich größere Akzeptanz genießt als ein Einsatz zur
Durchsetzung eigener Interessen und da gerade mit der Hilfe-Argumentation
schon zu Zeiten des Ost-West-Konflikts Auslandseinsätze der Bundeswehr
möglich waren, setzten sowohl die schwarz-gelbe wie die rot-grüne
Bundesregierung das Hilfe-Argumentation ein,[11] um so die Bundeswehr
letztlich auch mit Kampfaufträgen international einsetzen zu können. Das
Helfen war allerdings nicht selbstlos: gerade über die Beteiligung an
internationalen Militäraktionen konnte das Interesse an internationaler
Mitbestimmung signalisiert und untermauert werden. Dabei gingen alle
Bundesregierungen davon aus, dass internationale Mitbestimmung des Willens
zu militärischem Engagement bedarf, und so folgten sie dem Leitsatz: Wer
mitreden will, muss auch mitschießen können.[12] Um aber mitschießen zu
können, musste (a) die gesellschaftliche Akzeptanz für internationale
Militäreinsätze geschaffen werden. So identifizierte der damalige
Bundesaußenminister Kinkel die drohende Flüchtlingswelle aus dem Kosovo
1998/99 als Sicherheitsproblem für die Bundesrepublik,[13] die sich zu
jener Zeit gerade in der Asylrechtsänderungs-Diskussion befand. Außerdem
bedurfte das Interesse, mitschießen zu können, auch (b) entsprechenden
Materials, z.B. nun perspektivisch der militärischen Version des Airbus
(A400M). Gleichzeitig führt das Vorhandensein des Materials auch dazu, es
einsetzen zu müssen, um seine Anschaffung zu rechtfertigen. Hier schließt
sich der Kreis.
Nun haben sich aber auch die Inlandseinsätze der Bundeswehr seit der
Sturmflut 1962 geändert. So wurde in den 1980er Jahren die Bundeswehr z.
B. im Rahmen der Auseinandersetzungen um die Wiederaufbereitungsanlage
(WAA) in Wackersdorf eingesetzt, um die Polizei mit Hubschraubern zu
transportieren bzw. die Lage aufzuklären.[14] Hier wurden ihre besonderen
Fähigkeiten bzw. ihr besonderes Material genau so genutzt wie zu Beginn
der 1990er Jahre, als die Bundeswehr dem BGS Nachtsichtgeräte zur
Verfügung stellte und half, die neue Ostgrenze Deutschlands gegen illegale
Grenzübertritte zu schützen [15].
Damit änderte sich aber nicht nur das konkret eingesetzte Material,
sondern auch die Interpretation dessen, was das Grundgesetz als Amtshilfe
zulässt. War dies in den 1960er Jahren noch Amtshilfe (i. S. humanitärer
Hilfe) bei Katastrophen und Unfällen, so wurde die Bundeswehr zunehmend
auch herangezogen zur Amtshilfe bei polizeilichen Großeinsätzen.
Entscheidend ist dabei, dass die neutrale Amtshilfe erweitert wurde um
eine Amtshilfe zur Durchsetzung bestimmter politischer Projekte im Inland.
Auch hiergegen gab es keine Verfassungsbeschwerden, obwohl es nicht
unbegründet erscheint anzunehmen, dass die Mütter und Väter des
Grundgesetzes und der Notstandsgesetze genau diese parteiischen Einsätze
der Bundeswehr im Inland ausschließen wollten. Der Grund für das
Ausbleiben von Verfassungsbeschwerden mag sein, dass die Bundeswehr bei
diesen Einsätzen nur unterstützend tätig war, DemonstrantInnen also nie
direkt SoldatInnen gegenüber standen. Genau diese (verdünnte)
Trennungslinie will nun Bundesinnenminister Schäuble auch noch
überschreiten. Das wäre durchaus konsequent, hat die Bundeswehr doch im
Rahmen ihrer Auslandseinsätze Erfahrungen auf diesem Gebiet gesammelt: So
praktiziert die Bundeswehr z.B. im Nachkriegs-Kosovo wie im Rahmen der
ISAF in Afghanistan genau das, was sie im Inland nur im Notstands- oder
Verteidigungsfall darf, nämlich Objektschutz, Bekämpfung von
Aufständischen, Verkehrsregelung und Unterstützung polizeilicher
Maßnahmen.
Innerer Notstand, verstetigt?
Inlands- und Auslandseinsätze und deren Ausweitung haben bisher stark
ineinander gespielt. Begründet wurde beides zumeist mit der veränderten
Lage. Hinter der Begründung verbargen sich aber oftmals noch andere
Interessen, was gerade bezüglich der Auslandseinsätze deutlich gemacht
wurde. Zentral ist dabei, dass zunehmend die Trennung zwischen Polizei und
Militär, zwischen humanitärer Hilfe und Kampf, zwischen polizeilichen
Maßnahmen und militärischer Gewalt und somit genau die Trennungslinien und
Beschränkungen, die das Grundgesetz bezüglich des Einsatzes der
Streitkräfte zieht, durchlöchert wurden.
Eine Betrachtung der in der aktuellen Diskussion geäußerten Vorstellungen
zur Ausweitung der Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr im Inland vor dem
Hintergrund des grundgesetzlichen Trennungsgebots lässt letztlich darauf
schließen, dass Bundesinnenminister Schäuble unter Berufung auf die
veränderte Sicherheitslage eine Verstetigung des inneren Notstandes
propagiert. Denn seine Forderung läuft darauf hinaus, dass die Bundeswehr
im “Normalzustand/Frieden” Aufgaben übernehmen soll, die sie laut
Grundgesetz nur im Notstands- oder Verteidigungsfall übernehmen darf.
Gerade der Umweg über den Hindukusch und die dort praktizierten Aufgaben
erscheint hier als Einfallstor für neue Aufgaben im Innern.
Doch hier muss die Frage gestellt werden, ob die neuen
Einsatzvorstellungen nur aus der geänderten Sicherheitslage resultieren.
In diesem Zusammenhang erscheint besonders interessant, dass nicht etwa
der Bundesverteidigungsminister die neuen Vorstellungen über den
Inlandseinsatz der Bundeswehr intensiv in der Öffentlichkeit vertritt,
sondern der Bundesinnenminister, der hier doch eigentlich eher die
Bundespolizei für zuständig erklären müsste. Stattdessen fordert genau er
eine Neudefinition des Verteidigungsbegriffs,[16] sekundiert vom
Verteidigungsminister, der für einen Begriff von “vernetzter
Sicherheitspolitik” [17] plädiert. Und wenn die Uminterpretation letztlich
Probleme mit dem Grundgesetz bringt, fordern beide, dass dieses zu ändern
ist. Inwieweit hier die Begriffsformel der SPD von der Bekämpfung des
Terrorismus als “sicherheitspolitische Gesamtaufgabe” [18] einen so
entscheidenden Unterschied darstellt, dass bestimmte Vorhaben blockiert
werden, bleibt abzuwarten. Die geänderte Sicherheitslage scheint hier nur
die eine Seite der Medaille darzustellen. Die andere Seite besteht darin,
dass die Instanzen, die die geänderte Sicherheitslage für ihre
Vorstellungen heran ziehen, die Gleichen sind, die diese Lage in ihrer
konkreten Form definieren. So ist die Definition nicht nur Ausdruck neuer
Unsicherheiten, sondern auch Resultat bestimmter (Welt-)Ordnungs- und
Einflusssicherungsvorstellungen. D. h. vor dem Hintergrund ihrer
Vorstellungen über Weltordnung und politische (Mit-)Gestaltung definieren
sie die Sicherheitslage. Dies hat sowohl eine Außen- wie eine
Innenkomponente, die ineinander spielen. Durch die Wahrnehmung des Außen
als potentiell feindlich beginnt seine Definition als Sicherheitsproblem,
d.h. seine Versicherheitlichung. Und mit der Versicherheitlichung einher
geht die Zuschreibung an das Militär als Instrument der
Sicherheitspolitik.[19] Je mehr sich gleichzeitig der Staat anderer
Instrumente entledigt bzw. das Regierungshandeln der westlichen Staaten
dafür sorgt(e), dass andere Instrumente – z. B. der ökonomischen Steuerung
– kaum mehr zur Verfügung stehen,[20] desto zwangsläufiger erscheint der
Rückgriff auf das genuine Insignium staatlicher Politik, die
zentralisierte Instanz der Gewalt. Dies wiederum erscheint nur möglich
durch Versicherheitlichung der Probleme.
Versicherheitlichung
In der Innendimension stellt sich das Problem als zunehmender Rückzug des
Staates aus der sozialen Sicherheit dar – aus letztlich denselben selbst
geschaffenen “Sachzwängen”. Da “Sicherheit” aber eine zentrale Aufgabe
staatlicher Politik ist, bedarf es eines neuen Feldes der argumentativen
Selbstlegitimation regierungsamtlichen Handelns. Als dieses Feld würde ich
nun die aktuellen in der Diskussion befindlichen Vorstellungen zum Einsatz
der Bundeswehr im Innern identifizieren. Auch hier spielen
Sicherheitsdefinitionen und Einsatzvorstellungen ineinander: Um die
Bundeswehr im Inneren einsetzen zu können und dafür Akzeptanz in der
bundesdeutschen Gesellschaft zu schaffen, bedarf es der Definition einer
geänderten Sicherheitslage. Und anders herum: Aus der Art der Definition
der Sicherheitslage können nahezu linear neue Inlandseinsatz-Vorstellungen
abgeleitet werden.
Das diejenigen, die hier die Sicherheitslagen uminterpretieren, womöglich
Opfer ihrer eigenen Vorstellungen sind, darf aber nicht darüber
hinwegtäuschen, dass sie mit derartigen Diskursen versuchen, Akzeptanz für
(Schein-)Lösungen – innen wie außen – und ihnen zu Grunde liegende
Ordnungsvorstellungen zu schaffen, deren Folgen äußerst problematisch sein
können. So ist es das Eine, den Einsatz der Bundeswehr im Innern zu
fordern, ein Anderes, diese Forderung im Zusammenspiel unterschiedlicher
Interessen politisch auch durchzusetzen. Das entscheidende Dritte wäre
eingetreten, wenn sich kein Widerstand dagegen mehr regt, weil das Denken
über den Zusammenhang von Instrumenten militärischer Gewalt und
Sicherheitsbedrohungen sowie den Einsatz entsprechender Instrumente im
Inland sich in den Köpfen der Bevölkerung festsetzt. Wenn dann die
Bundeswehr gegen Streikende und Demonstranten vorgeht oder als
Streikbrecher eingesetzt wird, wäre der Kreis der dagegen Protestierenden
im politischen Prozess womöglich vernachlässigbar.
Fußnoten
* Dr. Michael Berndt ist Lehrer und Friedensforscher, Mitglied der
AG Friedensforschung
Dieser Beitrag erschien in "Forum Wissenschaft", 4 (Dezember) 2006, S.
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